Dalla revisione dell’art. 68 Cost. alla recente “riforma della giustizia”: 32 anni di tensioni tra politica e magistratura

ROMA – All’inizio degli anni ’90, in piena crisi istituzionale e sotto la spinta di “Tangentopoli”, il Parlamento con la legge costituzionale n. 3/1993 modificava l’articolo 68 della Costituzione, che disciplina le immunità/guarentigie (insindacabilità delle opinioni espresse e inviolabilità personale) dei parlamentari.

Con tale modifica, il legislatore apportava sostanziali novità al testo dell’art. 68 Cost. in vigore dal 1948, abolendo in particolare l’obbligatorietà della previa autorizzazione a procedere della Camera di appartenenza per sottoporre a qualsiasi procedimento penale il parlamentare e limitando l’autorizzazione stessa ai soli atti che incidono sulla sua libertà personale: perquisizione personale o domiciliare, arresto o privazione della libertà personale, mantenimento in detenzione, salvo i casi di esecuzione di sentenza irrevocabile di condanna o di flagranza per delitti che prevedono l’arresto obbligatorio.

Per contro, il legislatore con la riforma estendeva l’autorizzazione parlamentare alle intercettazioni in qualsiasi forma di conversazione o comunicazione e al sequestro di corrispondenza, introducendo quindi una novità che rifletteva, evidentemente, l’evoluzione delle tecniche investigative e la necessità di tutelare la riservatezza delle comunicazioni parlamentari.

L’impatto della riforma del 1993 fu particolarmente significativo e rivelò la filosofia sottesa alla stessa, diretta a un adeguamento del sistema costituzionale alle esigenze di uno Stato di diritto moderno, basato, in specie, sul principio di uguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla legge (principio della parità di trattamento rispetto alla giurisdizione) e, più in generale, sui principi fondamentali connessi all’esercizio della funzione giurisdizionale (universalità della legge, legalità, rimozione di ogni privilegio, obbligatorietà dell’azione penale, diritto di difesa in giudizio, ecc.).

A ben vedere, infatti, non si può non osservare che negli anni che precedettero la riforma la “pratica parlamentare” condusse a un uso abnorme dello strumento dell’autorizzazione a procedere, al punto che un autorevole autore (F. Cordero n.d.r.) si spinse a sostenere che l’istituto in parola fosse divenuto una vergogna che «aveva trasformato le aule in luoghi d’asilo, come le vecchie chiese».

Alla riforma del ’93 seguì la fallimentare lunga catena, fino al 1996, dei 19 decreti-legge (quello iniziale, più le successive 18 reiterazioni) mai convertiti, con cui il Parlamento – in un momento storico che segnava la fine della “Prima Repubblica” e del sistema di regole e modalità inerenti e che era particolarmente agitato e difficile per l’intera classe politica in quanto caratterizzato non solo da un clima di diffusa sfiducia verso la stessa, ma anche da forti crepe e divergenze all’interno delle due Camere – provò senza successo a regolamentare la fase procedurale delle guarentigie parlamentari.

Dopo un periodo di stallo tra il 1996 e il 2003, contrassegnato da un vuoto normativo che la Corte costituzionale colmò almeno in parte con ripetuti pronunciamenti che tracciarono il perimetro entro cui le prerogative/garanzie parlamentari potevano legittimamente incanalarsi e concretizzarsi, arrivò la legge n. 140/2003, con cui in effetti il legislatore disciplinò la ricordata fase procedurale ma introdusse anche, all’articolo 1, quello che in gergo giornalistico fu denominato il “Lodo Schifani” dal nome del firmatario del relativo emendamento. Con tale norma, infatti, si incuneò nel testo di legge l’istituto della sospensione, con effetto retroattivo, dei processi penali nei confronti delle cinque più alte cariche dello Stato (i Presidenti della Repubblica, del Consiglio dei ministri, delle due Camere e della Corte costituzionale n.d.r.) e quindi la completa immunità delle stesse per tutto il corso del mandato, anche con riferimento a reati «extrafunzionali» ossia estranei all’esercizio delle funzioni istituzionali proprie e commessi antecedentemente all’assunzione della carica.

Il “Lodo Schifani” fu cassato, sotto molteplici e diversificati profili, dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 24/2004. Stessa identica sorte toccò 5 anni dopo, con la sentenza n. 262/2009, alla legge n. 124/2008, nota anche come “Lodo Alfano” dal firmatario del relativo disegno di legge, con cui il legislatore, tenendo conto delle censure già formulate dalla Corte con la sentenza n. 24/2004, ritornava sul tema della sospensione dei processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato (questa volta però senza contemplare tra le stesse il Presidente della Corte costituzionale). La Corte nella circostanza affermava che la sospensione dei processi penali stabilisce uno status protettivo eccezionale e innovativo e come tale derogatorio al principio di eguaglianza, con la conseguenza che deve essere stabilita con norma costituzionale e non con norma ordinaria, essendo a quest’ultima preclusa ogni integrazione o estensione del dettato costituzionale; né peraltro si può ritenere, aggiungeva la Corte, che la stessa sospensione dei processi sia imputabile alle norme costituzionali sulle prerogative parlamentari ex art. 68 Cost. e che quindi abbia già una copertura costituzionale.

Sia in occasione del “Lodo Alfano”, sia in quella del precedente “Lodo Schifani”, uno degli obiettivi perseguiti dall’allora maggioranza parlamentare era di congelare i processi penali in corso a carico del premier Berlusconi a quelle date, processi che, a ben vedere, si susseguirono praticamente senza soluzione di continuità a partire dall’ingresso ufficiale del medesimo sulla scena politica italiana nel 1994.

Ed è stato soprattutto per il fattore Berlusconi che sia l’archiviato (almeno per adesso) tema della parità di trattamento rispetto alla giurisdizione, sia le altre questioni inerenti alla giurisdizione stessa e al suo esercizio, finirono con l’originare polemiche, contrapposizioni e dispute politiche tra le opposte parti, peraltro esattamente come oggi accade, dopo la scomparsa di Berlusconi, con la “riforma della giustizia” approvata lo scorso ottobre, che a ben vedere, nei termini in cui è stata delineata, potrebbe essere definita come un suo lascito ereditario.

Le sommariamente descritte vicende normative e le corrispondenti questioni di costituzionalità sollevate dai giudici innanzi al Giudice delle leggi, rappresentano certamente una manifestazione delle profonde tensioni tra politica e magistratura che hanno contrassegnato gli ultimi 32 anni, e non è forse un caso che, anche solo dal punto di vista meramente filologico, la qualificazione sia della l. n. 140/2003, sia della l. n. 124/2008, come “Lodo” – ossia, secondo la comune accezione, una decisione/soluzione imparziale di una controversia tra “parti” a cura di un “arbitro” o di un “collegio arbitrale” – è stata di per sé sufficientemente indicativa del problema di fondo sotteso, a quel tempo, alla materia da disciplinare con legge.